(一)直接原因:为高额的财政支出筹资 拜登税改计划意在提升政府税收能力,在压缩财政赤字与控制发债的同时为大规模基建计划筹集巨额资金。2021年3月31日,美国总统拜登公布美国就业计划(American Jobs Plan), 预计在未来八到十年完成2.3万亿美元的投资(目前该计划规模已缩减至1.2万亿美元并以基建为主),内容大致包括升级基础设施、振兴制造业,基础研究和研发能力投资,应对全球气候变化与环保以及人文关怀等。2021年4月7日,美国财政部公布美国制造税收计划(Made in America Tax Plan)细节,旨在未来十年内筹集约2万亿美元,为基建计划提供资金。4月28日,白宫发布美国家庭计划(American Families Plan),预计在未来十年完成1.8万亿针对儿童、学生和家庭的投资,以及对富人进行税制改革,预计在未来10年内带来1.5万亿的税收收入。美国联邦政府长期靠发债筹资,政府债务规模不断加大,到今年3月联邦政府债务已经达到28万亿美元,债务率(国债余额占GDP的比重)也远超过100%。特别是全球新冠肺炎疫情暴发以后,联邦政府进一步加大了财政赤字规模,2020财年达到了3.2万亿美元,占国内生产总值(GDP)的15.2%,常年赤字必然导致债台高筑,加重美国的经济负担,同时对财政本身也会造成伤害。在面临压缩赤字、控制发债和大规模基建需要巨额资金的两难抉择时,拜登政府只能通过加税助力美国实施“美国就业计划”与“美国家庭计划”。(二)深层原因:改善贫富差距、保护税基与制造业竞争力美国对企业与富裕阶层加税,对工人阶层减税,更深层次的原因在于希望缩小贫富差距,构建更加公平和有效率的税制体系。过去几十年,美国贫富差距不断扩大,2019年,美国前10%的人口拥有71%的总财富,后90%的人口仅拥有29%的总财富;而前者在1986年的占比为62%,后者在1986年的占比为38%。税改计划旨在改善以下现象:一是跨国企业在全球化过程中获取大量利益的同时,通过各国子公司间复杂的关联交易使得在母国的应税收入减少,将利润可能转移到税率更低的国家,从而实现合理避税,加重政府财务负担的同时也加剧贫富差距。从历史数据看,美国企业所得税占税收比重在1965年达到了22%,而在2020年却仅占到了6%,其规模也仅为2118.5亿美元。二是跨国企业高管等富豪阶层,在企业已经“合理避税”的基础上,会利用多重国籍、转移居住地等方式,进一步对个人收入实现“双重避税”,进一步加剧贫富差距。三是在特朗普的减税带动之下,各国为与美国争夺资本均开启减税降费竞争,导致跨国资本与财富的迅速积累,贫富差距也随之扩大。四是税法中长期存在对资本回报的征税低于对劳动力征税,美国400个最富有家庭的平均实际税率为23%,比美国底层50%家庭的24.2%还低了一个多百分点。美国对国内进行税收制度改革的同时,也积极推动国际税收改革,寻求与各国签订“全球最低企业税率”,意在暂时缓和甚至结束全球税率的“逐底竞争”(即部分国家以超低税率和免税优惠吸引企业的局面),保持美国企业竞争力和保护美国税基的同时,终止利润转移和就业外移。一是现行全球无形资产低税所得(GILTI)规则仍旧存在鼓励美国公司进行利润转移的因素,税改计划能够鼓励公司将经营业务和就业机会留在美国,促进制造业回流,提升制造业竞争力。二是拜登税改计划期望借助税收规则打造美国的清洁能源产业,从长远发展的角度满足碳排放的限制要求。三是美国企业所得税率的提高会在一定程度上削弱美国的国际税收竞争力,而“全球最低企业税率”的实现则可以有效防止企业进行利润转移,保护美国税基,也有利于促进制造业回流、推动本国就业和制造业发展。
(一)支柱一对中国的影响 第一,对我国企业的影响:支柱一征税权的分配对我国数字化企业影响比较有限,即使将征收范围扩大到营业收入与盈利能力均位居世界前列的跨国企业,对我国跨国企业的影响也相对可控。支柱一征税权适用的业务类型为自动化数字服务以及面向消费者的业务,一般不包括面向消费者的金融服务业务(包括银行、保险、资产管理)、建筑业、销售和出租住宅房地产、国际航空、海运业务、采掘业和自然资源,包括大宗交易。根据福布斯杂志2020年全球企业2000强榜单,中国前500强的科技公司仅有阿里巴巴、腾讯控股与小米集团,其海外业务收入占总收入的比例较小,征收数字税对中国企业的影响比较有限。而美国为了将更多欧洲与中国企业纳入支柱一的管辖范围,提案支柱一不能仅适用于数字化的大公司,而是应当适用于所有行业的大企业,6月4日G7财长会议达成协议,授予市场国对利润率超过10%的企业征收20%及以上税收的权利,值得注意的是协议中的企业并不局限于数字化企业,而是指全球营业收入和利润率最高的一批跨国企业,若G20会议对该协议达成共识,更多的中国公司将被纳入到支柱一的征税范围内,对中国大型跨国公司的负面影响虽有所扩大(主要是中石油、中石化等提供大宗交易业务的大型企业),但是由于中国大型跨国企业的海外业务收入占比普遍较低,其影响仍相对可控。第二,对海外企业的影响:支柱一方案赋予我国对于海外大型跨国公司在我国开展的“无形业务”的税收管辖权,有利于维护我国的税收权益。我国是目前全球最大的外资输入国之一,跨国科技巨头在我国的业务模式已渐渐从“有形”向“无形”转变,而“无形”的业务很多时候将会游离于税务机关的监管之外。美国软件巨头甲骨文公司关闭其中国研发中心,其后续服务未来将通过远程辅助形式完成,同时在全球积极布局云计算业务;亚马逊退出中国国内零售业务,未来将专注跨境电商和金读(Kindle)及其相关内容两大业务,而其盈利能力最强的AWS云计算业务由于电信牌照等本土监管问题,选择与中国上市公司光环新网合作,营业收入从2016年的23亿元增长到2018年前三季度的45亿元,可见亚马逊的“云速度”。谷歌尽管退出中国市场,但目前其主要业务在于帮助中国公司在国际市场进行广告宣传赚取广告费收入,同时也帮助中国客户使用海外的谷歌云服务。脸书目前已在国内设立实体公司,未来也不排除会与国内本土企业合作或者通过远程形式提供服务,曲线进军国内市场。我国由于监管、资金投入、准入门槛等原因,许多企业并不直接进入中国市场,而是采取与国内企业合作代理、远程协作等形式开展业务,尤其是我国跨境电商的迅速发展,更使许多外国企业无需设立“实体”就可从我国获得较高的利润,“支柱一”方案无疑妥善解决了这些“显著经济存在”企业的征税问题,赋予我国税收管辖权,有利于维护我国的税收权益。(二)支柱二对中国的影响第一,对我国企业的影响:全球最低企业税率的实施有利于提升中国政府税收能力,也会对中国的跨国公司的财税管理与经营成本造成一定的考验。中国企业“走出去”广泛采用离岸架构,根据各地税收优惠特色在不同的国际税收洼地设置中间实体(如在香港设置区域销售中心、在新加坡设置财资中心等),从而进行海外投资、上市或全球价值链布局,以达到一定的避税目的。“全球最低企业税率”规则实施后,可能会要求位于低税率地区的中间实体缴纳额外的税款,虽会对跨国集团财税管理与经营成本造成一定的考验,但有利于提升中国政府的税收能力。根据牛津大学商业税收中心Michael P. Devereux教授团队采用国别混合方案进行的测算,假设最低有效税率标准(ETR)设定为10%,这些增加的税收完全由终端母公司所在国取得,按照绝对数额计算,中国由于是众多跨国集团母公司所在地,受益最大,约为48亿美元。第二,对海外企业的影响:中国目前企业所得税率为25%,高于G7协议中15%的全球最低税率与目前OECD包容性框架内提出的12.5%,后续谈判进程中考虑到爱尔兰等低税国家的利益,预计后续最终确定的全球最低税率将不会超过15%,料不会对中国的营商环境竞争力与外资吸引力造成负面影响。不过“全球最低企业税率”可能会对香港现行税制和营商环境产生一定的负面影响。香港目前是全球第七大避税港,也是亚洲最大的避税港,香港的公司所得税率为15%~21%,但是根据花旗经济学家的测算,由于香港的多种税收优惠与激励措施,其有效税率很可能低于15%,落实OECD“全球最低企业税率”将会削弱香港的低税率优势,增加在港跨国企业税务和合规成本。不过香港同时也是众多跨国集团母公司的所在地,根据Michael P. Devereux教授团队的测算,实施全球最低税率带给香港的税收收入高达15亿美元,将在一定程度上对冲掉低税率优势被削弱带来的影响。综上所述,拜登政府执政后力推的税改政策对中国的影响总体可控。究其根本,美国税改的原因来自其国内贫富差距的扩大,而拜登若想在国内增加企业税收,需要全球各国具有较高同步性,否则只会进一步影响美国市场的吸引力。另外,由于美国国内两党的矛盾较深,其相关法案的通过时间与方式均尚未有定数。通过分析,本报告预计,征税权分配的扩大和“全球最低企业税率”的实施对我国国内企业负面影响不明显;而对于我国海外大型企业来说,财税与成本管理可能需要适应的过程,但因“无形业务”的税收管辖权得以提升,反而有利于维护我国的税收权益与税收能力。另外,除对香港地区有局部负面作用外,预计美国税改方案不会影响中国整体的营商环境竞争力与外资吸引力。因此,本报告认为我国不必因为拜登上台后,美国力推税改、拉拢盟友而过多担忧实际税收利益上的损失。若全球各国就税改达成共识,我国应继续加强政策执行、监管力度、企业管理,尽快度过适应期,充分利于优势条款,在国际上持续维护我国税收利益、保护我国企业权益。更多阅读
中国人民大学全球治理研究中心(Global Governance Research Center,RUC)成立于2017年3月9日,是北京巨丰金控科技有限公司董事长马琳女士向中国人民大学捐赠并由中国人民大学重阳金融研究院(人大重阳)负责运营管理的教育基金项目。中国人民大学全球治理研究中心由原外交部副部长、人大重阳高级研究员何亚非领衔,前中国银行副行长、国际商会执行董事、人大重阳高级研究员张燕玲担任学术委员会主任,旨在构建高层次、高水准的全球治理思想交流平台,并向社会发布高质量的全球治理研究报告,努力践行咨政、启民、伐谋、孕才的智库使命。